《改革与战略》

首页 > 杂志订阅 > 相关论文

基于综合视角下的社区矫正实践困境分析

  


摘要:社区矫正在我国经过十余年的发展,取得了良好的政治、法律及社会效果。随着其全面推进和不断深入,法律制度不健全、管理体制不明晰、专业化队伍建设缓慢、执法理念有偏颇、社会力量参与度较低等关联性问题逐渐显现。这些问题并非孤立存在,必须基于综合性视角,从制度建设层面做好顶层设计的同时,结合实践经验探索,系统性地推进社区矫正制度不断完善。

关键词:社区矫正,综合视角,实践困境,对策

Abstract: after more than ten years of development in China, community correction has achieved good political, legal and social effects. With the comprehensive promotion and deepening of the legal system, the legal system is not sound, the management system is not clear, the construction of professional team is slow, the law enforcement concept is biased, low participation of social forces and other related problems gradually appear. These problems do not exist in isolation, but must be based on a comprehensive perspective, from the system construction level to do a good job in the top-level design, combined with practical experience to explore, systematically promote the continuous improvement of community correction system.

Key words: community correction, comprehensive perspective, practical dilemma, countermeasures

正文:本文摘自《改革与战略》杂志。

一、社区矫正制度在我国发展现状简述

社区矫正制度最早起源于19世纪中期英美国家,是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源矫正罪犯的制度,是西方国家普遍采用的一种人道化矫正模式。到21世纪初,英美等西方国家纳入社区矫正的人数已大大超过监狱中的监禁人数,社区矫正作为非监禁刑的典型代表已成为西方国家刑罚体系中的主流模式。处于社会变革与发展中的中国,社区矫正作为刑事司法制度改革的产物应运而生,并逐步摸索发展出了一套具有中国本土特色的矫正实践模式。

我国社区矫正自2003年开始试点,2005年扩大试点,2009年全面试行,2014年在全国全面推进。通过近十来年的实践与摸索,社区矫正管理体制和工作机制逐步完善,队伍建设得到加强,社会参与积极性不断提高,成功矫正了一大批社区服刑人员,社区矫正工作在全国范围内展开,取得了良好的政治法律和社会效果。随着社区矫正制度全面推进和不断深入,很多深层次问题开始暴露,这些并非孤立存在的问题严重制约着社区矫正制度的实践发展。

二、当前发展中面临的实践困境

1.法律制度尚不健全。法律制度的不健全,最直接的后果就是导致制度运行的“无法可依”。社区矫正试点及普及阶段,工作的开展主要依据的是两院两部联合发布的系列政策性文件。从2011年开始,社区矫正立法有几次较大突破。2011225日《刑法修正案(八)》首次将“社区矫正”纳入其中;2012年《刑事诉讼法》修订扩大社区矫正适用对象,至此,“社区矫正”这一刑罚执行方式终于为国家基本法律所承认,标志着社区矫正制度在我国已经基本成型,我国两大矫正体系———社区矫正与监禁矫正亦正式确立[1]2012110日,两院两部联合发布《社区矫正实施办法》,是一部具有司法解释及部门规章性质的规范性文件,是迄今为止全国社区矫正工作的顺利推进重要法律依据和指南。此后,为了解决司法实践中的突出问题,陆续出台了相关实施细则、意见等规范性文件。但不能回避的问题是:一是社区矫正作为一项严肃的刑罚执行活动,仅在《刑法》《刑事诉讼法》基本法中有原则性规定,具体适用中困惑重重。二是《实施办法》等规定法律级别太低,其效力及约束力远远不及法律,有“头痛医头,脚痛医脚”之嫌。三是社区矫正作为一项限制公民自由的刑事活动,从《宪法》《立法法》《国际公约》等通行规定来看,都需要制定国家专门法律来加以规定引领社区矫正制度朝着法治化轨道迈进。

2.管理体制不够明晰。在我国社区矫正是在司法行政机关主导下,公检法协同配合、社会力量广泛参与的一项系统性、综合性的工程。自试点十余年来,看似清晰、明确的管理体制划分实践中显现众多问题。首先,社区矫正工作开展的领头羊———司法行政机关,自身力量明显不足。司法实践中普遍反映为人少、事多、责任重,更关键的在于缺乏强制执法权、执法手段欠缺、执法权威性往往大打折扣。尤其是具体承担大量日常矫正管理工作的司法所,本身人员严重不足,“一人所”比比皆是。且全国大多数司法所在隶属关系上属于街道乡镇管辖,仅业务受区县司法局指导,除了承担社区矫正工作,还承担法律宣传、法律服务、人民调解等八项职能。此外,还得承担街办安排的诸如维稳、扫黄打非等众多事务性工作。其次,社区矫正工作往往成为了司法行政机关的“独角戏”。从矫正对象入矫前、交付接收到监管环节,再到收监执行各个环节,都离不开法院、公安机关、监狱机关、人民检察院甚至民政、社会保障、教育等相关机构的协同配合。但实践当中,相应的协调配合机制并未完全建立,导致司法行政机关经常孤掌难鸣,执法过程困难重重。

3.专业化队伍建设缓慢。社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动,必须有一支职业化、专业化、规范化的执法队伍作为组织保障。目前,关于社区矫正队伍配置主要依托各级司法行政机关,主要由县区司法局社区矫正科、矫正中心工作人员及乡镇司法所司法助理员组成。除了司法助理员作为社区矫正专职人员的基本配置以外,各地不同程度的有社区民警、监狱劳教干警和社会工作者参与社区矫正工作。但除过北京上海这些社区矫正先行地区,全国绝大部分地区从事社区矫正工作的机构很难达到专人专职专业化要求,反而普遍面临的是人员身份杂乱,整体素质不高,专业知识缺乏,执法水平较低、人员流动大等现实问题。

4.执法理念有偏颇。在中国历来重刑主义传统及当前“维稳”压力较大的背景下,重监管,轻矫正,监管有余、矫正不足的现象非常突出。“所以,‘控制—稳定’成了社区矫正执行者的工作重心,教育、矫正和帮扶则成为重心工作之后的次要工作,以至于矫正对象得不到专业的教育、矫正。”[2]司法实践中,大多数社区矫正工作人员往往抱着矫正对象不出事、不重新犯罪就万事大吉的态度。当然,现有的社区矫正机构和工作人员还不具备专业矫治能力重监管轻矫正的执法理念,社区矫正制度的真正价值、制度优势发挥不出来。

5.社会力量参与度低。社区矫正是一种以社区为依托的矫正制度,是将罪犯置于相对开放的环境中予以教育和行为矫正,离不开所在社区的配合和社会力量的参与。在实践中,矫正的主要力量是基层司法行政机关的工作人员,社会力量的参与程度远远不够,一般情况下矫正小组成员只有家属和基层自治组织;专职社工的参与基本局限于上海、浙江、广东等社工组织较为成熟的地区;志愿者参与社区矫正更是缺乏志愿服务环境、氛围及长效机制;其他企事业单位参与社区矫正缺乏政策引导及激励制度。究其原因,在于我国的社区矫正发展采用的是政府主导、自上而下积极推动的发展路径,缺乏群众基础和社会组织的依托,依靠民间社会力量参与执法等社会治理工作依然存在基础性障碍。

三、应对策略的选择

1.加快立法步伐,弥补法律空白。社区矫正法不仅是社区矫正机构的立身之本,也是社区矫正工作的基本规范,对于社区矫正工作具有高屋建瓴的重要作用。社区矫正因该法的制定而进一步法制化,社区矫正机构与公安、司法机关的衔接,以及动员社会力量共同完成社区矫正的任务也有了更明确的法律依据。因此社区矫正法的出台,必定会有力地推动社区矫正制度的全面建立和健康发展[3]。当前,社区矫正立法已经进入快车道。十八届四中全会明确提出制定社区矫正法;2016121日,国务院法制办公布《社区矫正法》(征求意见稿);按照2018年全国人大常委会立法工作计划,全国人大常委会将于201810月进行《社区矫正法》初次审议;在社区矫正立法中,需要解决的是确定社区矫正的性质、社区矫正机构的权限、法律地位;执法人员身份等核心问题,制定一部符合客观现实又具有前瞻性的具有中国特色的社区矫正法。

2.优化管理体制,整合执法力量。在当前基本确立的管理体制模式下,在现有司法资源的优化整合基础上,建设一支具有明确执法权限、专业化、专门化的社区矫正矫正机构可以作为当下社区矫正工作管理体制改革的突破口。专门性矫正机构的设立不仅强化了执法的严肃性和权威性,而且大大节约了司法资源,提高了工作质量。针对社区矫正工作中公检法司等众多部门配合不到位问题,今后在《社区矫正法》等法律修订中,必须从法律层面界定相关职能部门职责。司法实践中,还需不断建立完善社区服刑人员的信息交换平台,实现公检法司动态资源共享,建立突发事件协调联动机制,进一步构建衔接工作考核和问责机制等,将各部门社区矫正工作配合衔接落到实处。

3.加强队伍建设,严格执法规范。目前我国实行的是以司法行政机关执法工作者为核心、社工、志愿者为补充的“专群结合”的“三位一体”型队伍模式。立足社区矫正刑事执法的本质属性,执法队伍专业化建设及力量充实是现阶段的重点,是切实保障国家法律的正确有效实施,彰显刑罚执行工作的严肃性,提升社区矫正执法规范化水平的重要前提。必要时,设立一定比例的社区矫正警察履行强制性执法活动。同时,可借鉴类似于法官、检察官严格准入机制,高标准、严要求招录既精通法律政策、有教育改造罪犯经验、具有心理学、社工等专业背景的人员,担任专职社区矫正官,专门从事审前评估、危险评估、矫正方案的制定、个案矫正实施等专业化程度较高的工作。

4.转变执法理念,提高矫正质量。社区矫正不光具有惩罚性、威慑性刚性的一面,也具有矫正帮扶柔性的一面,实践工作中,要转变重监管、轻矫正的观念。针对当前教育矫正针对性不强、质量不高、效果不佳等问题,从长远来看,必须从根本上改变当前社区矫正工作人员既行使强制执法权又组织人性化帮教活动的“多面手”身份,否则,同一个人面对性质截然不同的工作,分饰多角,逻辑与事实上都行不通。建议把监管的工作交给社区矫正警察负责;教育矫正工作可以主要由专业社区矫正官担当,广泛吸收专业社工组织、心理咨询团体、志愿者协会等组织参与。以提高矫正质量为核心,树立监管与矫正并重的理念,依托当地教育资源,不断创新矫正教育模式、丰富教育内容,从根本上实现教育矫正的目的。

5.利用社区资源,发挥社会优势。“近年来的实践表明,动员组织社会力量参与是社区矫正工作创新发展的必由之路,是回归社区矫正行刑社会化本义的必然要求。”[4]社会力量通常来自于社区,社区是社区矫正工作开展的有机载体。所以当前政府在如何利用好社区资源,调动社会力量参与方面可以从以下方面着手:首先,不断发挥主导协调作用,积极做好社工组织等社会组织的培育及支持工作,加强社工专业队伍建设,积极采取政府购买服务的方式,发挥行业辅助作用;其次,要采用形式多样方式扩大社区矫正制度的群众知晓度,做好基层村(居)社区矫正工作站的建设工作,为社区矫正接地气搭建基层平台,发挥社区干部群众的参与积极性;再次,积极营造良好的社会公益氛围,激发志愿者参与积极性;最后,及时制定企事业单位参与矫正帮扶工作的政策引导及激励机制,大力推进社区服刑人员就业安置、技能培训基地建设,引导和鼓励企事业单位参与社区矫正工作。

四、结语

社区矫正制度作为一种新生事物,在中国从萌芽到逐渐成熟,势必是一段漫长的探索之旅,实践中面临的种种困境并非孤立存在,而是环环相扣,彼此关联。所以,对于这项综合性、系统性工程的推进,必须基于综合性视角,从制度建设层面做好顶层设计,理顺管理体制,以加强社区矫正专门机构和专职队伍建设为重点突破口,发挥社会力量的有效参与,结合实践经验探索,推进社区矫正制度的不断完善。

参考文献:

[1]高莹.社区矫正工作手册[M].北京:法律出版,201515.

[2]郭伟和.社区矫正工作亟待创新的三个问题[J].社会工作:学术版,2011(6)11.

[3]张建伟.专项立法助力完善社区矫正制度(对话)[N].人民日报,2017-01-18.

[4]金尚登.社会力量参与社区矫正工作路径研究[J].中国司法,2015(8)48.

期刊简介

主管单位:广西社会科学界联合会
主办单位:广西社会科学界联合会
国际刊号:ISSN 1002-736X
国内刊号:CN 45-1006/C
刊期:月刊
开本:大16开
语种:中文
发行范围:国内外公开发行
投稿邮箱:ggyzl5@163.com
地址:广西南宁市思贤路绿塘里1号
注:本网站为投稿平台,非杂志社官网