《改革与战略》

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美欧贸易博弈中标准问题的影响及其应对措施研究

  

 

[摘要]当前美欧已将零关税、零非关税壁垒、零补贴作为自贸谈判的共同目标,并围绕标准展开紧密对话,以便利贸易、减少官僚障碍和降低成本。回顾美欧自贸谈判的历程可以看出,标准已成为双方推动达成自由贸易协定的关键要素。美欧在标准领域的博弈,将对全球经济、贸易格局产生重大影响。我国应充分预估其可能造成的后果并作好应对措施。
[关键词]美欧贸易博弈,标准问题,应对措施
Abstract: currently, the United States and Europe have taken zero tariff, zero non-tariff barrier and zero subsidy as the common goal of free trade negotiations, and have carried out close dialogue around standards to facilitate trade, reduce bureaucratic barriers and reduce costs. A review of the us-eu fta negotiations shows that standards have become a key element in the push for a free trade agreement. The game between the us and Europe in the standard field will have a great impact on the global economy and trade pattern. China should fully estimate the possible consequences and take countermeasures.
[key words] us-europe trade game, standard problem, countermeasures
正文:本文摘自《改革与战略》杂志。
2018年7月25日,欧委会主席容克在华盛顿与美国总统特朗普会谈后,美欧发布联合声明,表示将展开加强美欧贸易伙伴关系的谈判,其中确立了美欧双方将以“三个零”为谈判目标,即“零关税、零非关税壁垒、零补贴(除汽车产业外)”;并表示双方将就标准展开进一步对话,以此便利贸易、减少官僚障碍以及降低成本;最后,双方将共同致力于保护美欧企业,以免受不公平全球贸易行为的侵害。回顾近年来美欧贸易博弈的过程,可以看到标准问题已成为影响贸易博弈进展的关键要素,而美欧双方新一轮贸易博弈在标准问题上可能产生的影响也应受到更多关注[1]。
一、美欧贸易博弈的背景
(一)特朗普政府调整奥巴马时期贸易与地区政策布局
在奥巴马政府时期,其着力推动的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)以及“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)谈判是影响亚太、欧洲乃至全球秩序的举措,以绕过WTO谈判进展面临的阻碍[2]。TPP通过全覆盖、宽领域、高标准的条款客观上对中国形成制度压力;而TTIP谈判一旦达成正式协议,则意味着美欧融合为一个占全球半数GDP并拥有8亿人口的超级自由贸易区。两个贸易协定实际上充分体现了奥巴马政府的经济理念与战略需求,是致力于以美国为主导,来构建未来国际贸易秩序[3]。但是,特朗普上台后秉持“美国优先”的战略主张,其贸易保护主义倾向明显,急速调整前政府的外交和经贸政策,并呈现出令他国琢磨不定的行事风格。一方面,声称TPP严重影响美国制造业发展,迅速退出协定,使之“名存实亡”;另一方面,借欧盟主要成员国选举、英国“脱欧”以及欧洲民众抗议之机,在TTIP问题上态度反复,使TTIP谈判陷入停滞。
(二)后“TPP—TTIP”时代美国重整全球贸易秩序的企图
随着中美贸易争端的升级,加之G7会议上美国遭遇多国“阻击”、日欧自由贸易协定正式达成等新情况不断出现,特朗普政府在后“TPP-TTIP”时代,开始灵活调整针对不同国家(地区)特别是对欧贸易政策,积极拉拢盟国冲击现有的WTO贸易规则体系。正是在此背景下,美国与欧盟发表了重启贸易谈判的联合声明。
目前,该联合声明虽只是一份意向性声明,不代表美欧自贸协议谈判的最终落地。但“零关税、零非关税壁垒、零补贴”目标背后欲将WTO体系取而代之的意图极为明显,除了第三条明确提出的关于标准的谈判外,声明中还提出“共同致力于保护美国与欧盟的公司,以更好地保护他们免受不公平的全球贸易行为的侵害”,“推动WTO改革,去解决不公平贸易行为,包括知识产权窃取行为、强制性技术转让行为、工业补贴、国有企业造成的扭曲以及产能过剩问题”等主张,这些领域涉及针对第三方国家的标准问题,需要进一步分析。
二、美欧贸易博弈中关于标准的问题分析
达成全面自由贸易协定博弈的关键是监管合作领域的谈判,而标准贯穿在监管合作中的方方面面。回顾历史,21世纪初发达国家之间的关税税率就降到了4%以下,非关税壁垒成了新一阶段贸易自由化的主要障碍,而WTO主导的“多哈回合”谈判并未取得进展。一方面,由于跨国资本的进一步驱动,以美国为主的西方国家认为需以区域贸易协定的方式来作为补充,以推进当前贸易自由化进程,在贸易便利化、市场准入和市场监管协调上寻求突破。另一方面,中国、印度等发展中国家的崛起,极大地改变了世界经济的格局,这将会影响到西方国家所共同建立的世界秩序,这种危机感将促进西方国家展开进一步联合。
而为了更好地分析当前美欧贸易博弈中关于标准的问题,我们需要对双方之前谈判产生的问题做一个梳理。自2013年以来,美国就与欧盟就展开了TTIP的谈判。对于欧美来说,关税壁垒在谈判之前就已下降到3%~4%的水平,除农产品、纺织等行业部分存在高关税外,大部分领域已实现了零关税。可以看出,双方谈判的难点是非关税壁垒而不是关税[4]。非关税壁垒的问题主要体现在监管领域,并且双方关于标准的分歧贯穿在整个监管领域的谈判中,这主要体现在以下几个方面。
(一)国际标准定义
欧美在对于国际标准的定义上存在差异。美国在TTIP谈判中主要支持WTO技术性贸易壁垒委员会发布的《关于制定与〈TBT协定〉第2条、第5条和附件3有关的国际标准、指南和建议之原则的决议》(以下简称《决议》)[5]。美国主导的贸易协定谈判之所以适用《决议》来界定国际标准是因为其与美国国家标准学会(ANSI)认可美国标准化组织所依据的要求基本一致,美国国内标准化组织制定的标准可据此直接上升为TBT协定意义上的国际标准。欧盟在谈判中则是更倾向于将国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、国际电信联盟(ITU)等制定的标准作为国际标准。这是因为,欧盟的标准化机构与ISO、IEC和ITU等机构签有协定,双方可以相互磋商、互派代表参与对方的会议以避免标准化工作的重复,欧盟的很多标准与上述机构发布的标准相同,即便在与美国在某些标准制定上出现不一致,依靠“一国一票”的规则,欧盟甚至能够主导上述机构的标准制定。美国则很少使用国际标准化组织或者国际电工委员会的国际标准,美国在一定程度上质疑国际标准化组织在制定标准上的合理性,认为其标准制定过程存在太多妥协。美国的标准化体制以市场化为导向,仅是通过第三方机构ANSI对它们进行认证,因此美国标准化体系有利于反映市场需求,进而促进技术创新[6]。且由于美国部分企业以及专业团体在技术上具有全球领先优势,因此其制定的标准事实上也是国际标准,这也增加了美国在谈判中的筹码。
(二)标准互认
在产品标准上,美欧在相互承认上存在巨大分歧。比如美国与欧盟之间对于特定产品在设计、安全、检测等方面的标准均存在差异,使得双方厂商需要根据对方的设计规定进行生产,还要通过对方的产品测试,这一方面就为企业增加了大量生产成本,另一方面政府还需要对产品进行额外的检验,从而增加了政府的管理成本。比如在汽车业,汽车及其零部件生产者不得不遵从两种不同的安全、测试或是认证条件,这些额外成本致使部分实力较弱的欧洲国家汽车生产厂商几乎无法进入美国市场,而欧洲标准也同时阻碍了美国生产的汽车进入欧洲。在政府采购标准上,美国州政府采购并不认定欧洲标准,使得欧洲产品进入美国市场的难度加大,尤其是在政府采购具有网络效应的产品时,形成了对欧盟产品在整个市场上的挤出效应。同样,欧盟在法律引用上,并没有引用美国标准。双方在标准上的不互认,使得美欧之间的贸易存在较大壁垒。
(三)标准严格程度
由于美欧双方各自的劳工权益、环境保护、消费者权利,以及食品安全标准存在差异,社会权利和生态标准较高的欧洲人对此更为担心。比如在农产品添加上,欧洲对农产品禁止加入的化学成分相较美国要更为严格,使得在原有的TTIP谈判中涉及扩大美国部分农产品进口时,引发了欧洲社会的强烈反对。而两者之间分歧的根源在于在标准的制定上采取的原则,欧盟对于涉及安全、健康、环保等领域的标准制定采取的预防性原则,即对于一些在科学上并未得到完全证明,或者是有较大争议的领域采取更为严格的标准设置,并且由欧洲的单一标准体制所保持。而美国在这些领域的标准制定上更以有明确的科学依据,并运用成本收益分析的原则,同时结合美国标准体制更为市场的导向,使得美国在多个领域标准的严格程度不及欧洲。美欧双方在对于转基因食品上的标准差异更是将两者这一原则差异显露无遗。
(四)监管机构协调
为解决美欧产品和服务的不同标准难题,处理标准冲突、安全标准和环境标准的差异,作为谈判的核心部分,美欧谈判双方在世界贸易组织较低标准的文件基础上,针对化学产品、信息技术和通信产品、工程、药品、医学设备、纺织品和制衣、汽车,以及金融服务业各行业的技术壁垒特征单独谈判,形成单独政策,最后合成为一个覆盖面广的综合性监管协调体系。同时,TTIP致力于推进监管一致性,这要求欧美产品技术法规和标准的相互介入式管理,即在一方制定技术法规和标准时,需要评估对方的贸易影响,授予对方贸易利益相关方参与的权利。美国行政管理机构在制定一项新的有可能影响到欧盟对美国出口的市场规则时,根据TTIP的规定,它需要事先与欧盟之间充分沟通各方意见,反之亦然。美国和欧盟希望通过TTIP,加强美欧各自监管机构之间交流,由此可以不断地在此框架下解决未来新出现的监管问题[7]。因此,美欧监管机构不但相互认可对方的监管规定,还要统一或者简化双方的监管政策,这样双方监管机构包括标准化机构在一定程度上需要进行融合。
三、美欧贸易博弈标准问题动向研判及其对我国影响的分析
欧美联合声明中同意开展就标准展开对话后,双方在标准问题上出现了不同的声音。欧委会主席容克在演讲中表示,未来数月内欧盟将于澳大利亚与新西兰谈判,欧盟努力在劳工、安全、环境或消费者保护方面维护最高的标准,比如欧盟与日本同意建立世界上最大具有标准的数据流动安全区域。随后,美国商务部长罗斯认为欧洲在贸易壁垒上比美国高得多,且欧盟在监管的形式和标准上没有科学基础,因此即便没有关税,欧盟在实际上也将美国产品排除在外。
由此可见,欧美在标准博弈上仍然存在较大的分歧。可以预测存在两种结果:一种是欧美由于过去在标准上就存在的巨大分歧,使得欧美标准上的谈判失败,或是达成一个低水平的合作方案;另一种是能欧洲对美国作出一定让步,使得欧美标准化管理进一步协调。这可能对我国产生以下几个方面的影响。
(一)国际标准化的秩序将被重塑
一旦美国迫使欧盟对其让步,美国对国际标准的定义可能部分为欧盟所接受,美国会利用其在新技术领域以及新型标准制定组织上的领先地位,冲击当前世界上已有的国际标准组织的地位,这将会影响我国参与国际标准化的工作。WTO技术性贸易壁垒委员会的《决议》将在欧洲得到承认,符合其规定的美国标准将成为国际标准。欧美对国际标准的认定,以及部分发达国家可能的加入,将重塑当前国际标准化领域的秩序。进一步的是欧美形成在监管体系上的协调,一方面体现在欧美监管体系的紧密协调乃至进一步的融合;另一方面,这样一个监管体系协调机制将对其他国家产生影响,要求其他要加入这一秩序的国家,改变其监管方式,甚至让渡其监管领域的一部分主权。而如果不认同这一秩序,则可能会存在被排除在外的风险。
(二)对我国将产生贸易创造和转移效应
从有利的方面看,欧美标准化工作一旦协调,我国不用遵循两套标准,对欧美的出口将更为便利;同时,面临的销售市场将有所扩展,有利于我国企业的出口,使得贸易创造效应得以增强。但另一方面,由于欧美标准问题的减轻,欧美双方的贸易进出口将增大,因而企业的生产能力将得到增强,从而对我国企业生产的产品形成挤出效应,进而产生贸易转移效应。尤其是当我国一旦被排除在“美欧体系”之外,贸易转移效应将会大于贸易创造效应,结合当前中美贸易战的前景仍不确定,长期来看我国的出口可能会受到一定阻碍。
(三)在全球价值链上对我国形成压制
随着我国的技术进步与产业升级,我国在全球价值链的地位也在不断上升,并在一定程度上与欧美相关产业形成竞争。随着欧美在标准与监管上达成协调,欧美市场将进一步融合,市场规模的扩大将加大产业的规模效应,并进一步促进分工,产业间贸易加强,欧美相关产业的竞争力也将得到增强。而且如果我国过早地接受欧美联合在劳工、环保、消费者保护上的高标准,将提升我国的企业的成本,进而削弱我国的国际竞争力,使我国在全球价值链上受到压制。
(四)对我国推进自由贸易协定形成阻碍
2004年以来,我国已与多个国家和地区签署了自由贸易协定,在技术性贸易壁垒层面我国在多个协定中不断取得扩展,基本涵盖了技术性壁垒中的目标、定义、适用范围、国际标准协调、技术法规的等效性、透明度、技术磋商与合作等多个领域;但也要看到,我国在这些领域的实质内容还有较大提升空间,涉及的一部分领域还缺乏保障机制。同时,在监管的一致性方面还较为空白,监管机构采取监管措施的科学依据、影响分析、风险评估等方面准备不足,监管在面向利益相关方上的开放性与透明度还不高,与之相关的国内立法还不够完备。一旦高监管和标准的要求成为主流,那么会对广大发展中国家形成压力与示范,这样对我国推进自由贸易协定造成阻碍。
四、对策建议
综合以上分析,本文认为我国应积极采取措施应对,以消除或减轻美欧贸易博弈中在标准领域对我国可能造成的不利影响。
(一)加强与美国在标准领域监管的合作,防止中美贸易战升级
中美贸易战当前还在进行中,而经济贸易是中美关系的“压舱石”,一旦中美经贸脱钩,中美转入彻底对立后,美欧之间将被全面地动员与团结起来,极有可能与中国进入全面对立,那样我国发展的外部环境将极其恶劣。在保障自主性的前提下,应积极加强与美方在标准化战略领域的沟通与合作,加强中美两方市场监管机构的交流,增强我国在标准领域监管的透明性与开放性,以利于解决美国企业与产品在我国标准领域出现的问题。
(二)加强与欧盟在国际标准组织上的合作,维护国际标准
我国虽然未对国际标准进行明确定义,但通常情况下均以三大国际标准化组织制定的标准为国际标准,这一点与欧盟相一致。并且从欧盟自身的利益出发,欧盟的标准化组织是反对美国对国际标准的定义的。我国可以在这一点上与欧盟联合起来,支持在现有的国际标准化秩序框架下进行改革,进一步接轨国际标准[8],在充分与相关国家和国际组织沟通的基础上,明确国际标准的定义问题。
(三)加强对监管一致性的研究,推进市场监管领域的改革
监管一致性已成为当前高水平自由贸易协定的一部分,尤其是对标准领域的合作影响深远,需要对其进行深入研究。同时,国内要充分发挥标准化在提升治理能力、加强宏观调控、推动“放管服”改革方面的基础性、制度性、战略性作用,也急需加强市场监管领域的标准化改革。国内、国外两方面的要求,都需要提升我国的市场监管水平,充分吸收国际主要市场经济国家把运用标准作为市场监管的重要手段的通行原则和做法。

期刊简介

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国内刊号:CN 45-1006/C
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