《改革与战略》

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论集体林权流转交易体系的完善— —以浙江省的探索实践为例

  

 

摘要:集体林权流转交易占据了林权流转交易市场的主要份额。规范有序、充满活力的林权流转交易市场的培育,需要完善的集体林权流转交易体系作为支撑。在集体林权流转交易领域,浙江省等地正在进行相关有益的探索实践,并取得了一定的成效。但其中也反映出林权流转交易存在法律政策滞后、市场不成熟、监管和服务不到位等问题。针对这些问题,需要完善包括法律体系、市场体系和行政监管服务体系等在内的整个林权流转交易体系,从而使林权流转交易走上市场化运作的轨道,实现资源最优化配置。
关键词:集体林权,流转交易,法律,市场,行政监管服务
Abstract: the collective forest right transfer transaction occupies the main share of the forest right transfer transaction market. The cultivation of orderly and dynamic forest right transfer and trading market needs the support of a perfect collective forest right transfer and trading system. In the field of collective forest right transfer and trade, zhejiang province and other places are carrying out relevant beneficial exploration and practice, and has achieved certain results. However, it also reflects that there are some problems such as lagging laws and policies, immature market, inadequate supervision and service in forest right transfer transaction. In order to solve these problems, it is necessary to improve the whole forest right transaction system, including the legal system, the market system and the administrative supervision service system, so as to put the forest right transaction on the track of market operation and realize the optimal allocation of resources.
Key words: collective forest right, circulation transaction, law, market, administrative supervision service
正文:本文摘自《改革与战略》杂志。
与国有林权相对,集体林权是指集体经济组织所拥有的森林资源所有权,以及由此派生的集体森林资源的林地使用权、林木所有权和林木使用权等权利的统称。国家林业和草原局公布的数据显示,我国集体林地面积占林地总面积的60%①,浙江省则高达95%,这说明在我国的森林资源中集体林占据了主要部分。而在林权的流转和交易方面,集体林权更是占据了林权交易市场的主要份额。集体林权的流转交易直接关系到森林资源价值的体现和转化,对实现富民林业、生态林业乃至现代化林业的目标,都具有举足轻重的作用。本文借助浙江省林业相关数据对集体林权流转交易体系的完善进行研究,数据来自浙江省林业局发布的各类工作报告和向国家林业和草原局报送的2018年林权统计报表。
一、集体林权流转交易现状
集体林权流转交易的前提是林权明晰、确定。在集体林权制度改革过程中,首先进行的主体改革正是以“确权到户”为核心目标的,即将集体林地承包经营权以户为单位进行确权发证。浙江省的集体林权主体改革分“三步走”:一是林业“三定”(即稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制),二是完善林业生产责任制,三是延长山林承包期。2007年8月,浙江省率先在全国完成集体林权主体改革任务,全省共换(发)全国统一式样的林权证425.9万本,涉及山林面积约576.97万公顷,确权到户率为99.66%,林权证发证到户率为98.18%。随着集体林权制度改革的进一步深化,林权流转交易日趋活跃。截至2018年底,浙江省通过转包、合作、拍卖、互换、租赁、入股等不同形式共流转林权105.73万公顷,流转金额296亿元。浙江省的集体林权流转交易存在多个特点。一是林权流转主体、形式、用途多样。浙江省的林权流入方少部分为个体农户,大部分为经营大户、林业专业合作社和林业企业。截至2018年底,包括林业大户、家庭林场、林业专业合作社和林业企业在内的林业合作组织发展到15629家。其中家庭林场2181个,经营林地面积3.42万公顷;林业专业合作社5072个,入社农户达10.59万户;林业企业4174个,带动农户21.8万户。浙江省已登记林权出资公司25家,已出资林地0.84万公顷,作价金额7.09亿元。关于林权流转形式,除了较为常见的转让、转包、出租和互换之外,还存在合作、入股、拍卖、变卖、公开协商、林权作价出资、政府赎买等各种形式。关于流转用途,除了传统的经济林、竹林等林木种植外,还包括花卉、水果、蔬菜、核桃、甘蔗、茶叶、香榧等高效益的作物种植,以及铁皮石斛等珍贵中草药的林下经济经营。除此之外,近几年方兴未艾的森林生态景观开发利用也是基于挖掘林业生态功能的流转用途的新增长点。二是流转主流为林地经营权。浙江省自2015年试行向流入方颁发林地经营权流转证开始,到2018年底,已发证1379本,流转林地面积42.32万公顷。流入方可以凭借此证办理林权抵押贷款、林木采伐许可等事项。2019年1月1日修订的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)实施后,林地经营权及其融资担保的功能被立法明确下来。林地经营权脱胎于家庭承包经营权,对权利主体没有了身份上的限制,打破了林权流转的瓶颈,激发了社会资本投资林业的积极性。三是林权流转伴生融资活动。浙江省林权交易市场中的融资活动较为活跃,受让方往往通过各种方式利用林权进行融资,相关管理、服务部门也创造性地探索出许多融资方式,如林权直接抵押贷款、“林贷通”①、公益林补偿金质押、公益林收益权信托,以及通过林业互助担保合作社和小额贷款公司等进行融资。截至2018年底,各类金融机构共发放林权抵押贷款逾200亿元,贷款余额98.37亿元。四是工商资本参与度高。林权主体改革完成伊始就有企业以各种方式参与到林业生产经营活动中来,有些企业直接通过“招拍挂”的方式获得林地承包经营权和林权证,有些则与林业大户或林业专业合作社合作,由后者提供林地和劳动力,企业提供资金和技术支持,完成生产要素的优化重组。浙江省于2012年5月1日颁布实施了《浙江省林权出资公司登记管理暂行办法》,旨在促进林地资源有效转化为社会资本。林业行政管理部门也通过做好政策、信息、技术等方面的服务,引导和鼓励社会各界投资林业。据统计,截至2018年底,浙江省共有8600多家非公有制单位投资林业,累计投资近500亿元,有力促进了林业生产的基地化、规模化、集约化和现代化,极大增强了林业发展的生机和活力。
二、集体林权流转交易中的障碍及存在的问题
尽管浙江省的集体林权流转交易行为较为活跃,其中也有许多制度性的创新做法,但由于当前林权流转交易市场仍处于初级发展阶段,林权流转交易过程中面临着许多障碍,暴露出许多问题。这些障碍和问题带有全国普遍性,应当引起关注和重视。
(一)相关法律政策的滞后成为林权流转交易的障碍
规范林权流转交易的核心法律是《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《农村土地承包法》。政策方面主要有《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号)、《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》(林改发〔2009〕232号)、《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》(林改发〔2016〕100号)等。就浙江省而言,相关规范还包括《浙江省林权流转和抵押管理办法》和《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》(浙委办〔2009〕37号)等文件。上述法律、政策的滞后主要体现在林权流转受到各种限制。第一,林地使用权流转受限。我国林地的使用权利根据相关法律规定可以分为三种:集体统一经营管理(统管山)的林地使用权、林地承包经营权和自留山林地使用权,其中最主要的是林地承包经营权。土地承包经营权根据《农村土地承包法》的规定,主要是一项基于身份取得的财产权①。土地承包的方式有两种:一是对荒山、荒沟、荒丘、荒滩(以下简称“四荒山”)的承包,法律上称为“其他方式的承包”,不限定承包人身份,任何人均可通过招标、拍卖、公开协商等方式获得;二是家庭承包,承包人限定于本集体经济组织成员,并且是以户为单元获得土地承包经营权,家庭承包经营权不能转让给非集体经济组织成员。2019年《农村土地承包法》修订后,土地经营权被写入法律,且规定流转五年以上的土地经营权也可以申请登记②,但随土地经营权一同流转的林木所有权是否可以在土地经营权登记时一并进行变更登记,法律中没有规定,实践中更没有先例。因此,除了“四荒山”使用权的流转不受限制外,集体统管山(集体统一管理的山林)、以家庭方式承包的责任山(因为发包方要与承包方签订承包责任合同,因此被称为“责任山”)和农户的自留山林地使用权的转让都受到受让主体身份的限制③。林地使用权受限,则林木所有权的转让也同时受限。虽然流转双方可以在合同中进行约定,但受让方不能进行林木所有权登记,则不能获得林木所有权④。第二,林木所有权在权利处分上受限。具有物权变动效果的承包经营权流转只有互换和转让两种形式。互换只能在本集体经济组织成员间进行,转让的受让人只能是从事农业生产经营的农户,且须经发包方同意①。因此,通过家庭承包方式获得林木所有权的主体,在对林木进行处分时,同样受到法律对林地承包经营权的限制,否则无法进行林权变动登记。也就是说,林权流转时,林地使用权与林木所有权必须同时转移,否则林木所有权不能进行变更登记。第三,林木所有权的抵押受限。虽然法律并未禁止对林木所有权的抵押,但同时规定,森林或林木资产在抵押时,其林地使用权须同时抵押②。但根据《中华人民共和国担保法》司法解释第五十二条和《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第九条第六项的规定,以家庭承包形式取得的集体林地使用权不得抵押。这意味着,通过家庭承包形式获得的林木所有权不能抵押。第四,林木所有权的继承受到限制。因为以家庭承包方式获得的承包经营权首先是一种身份权,故对该权利的继承也受到身份的限制③。在林和地的物权变动不可分割的立法模式下,林木所有权的继承同样受此限制。第五,生态公益林转让受限。《森林法》规定,防护林和特种用途林(即生态公益林)的林地使用权不得转让。《森林资源资产抵押登记办法(试行)》也明确规定生态公益林不得抵押。目前,浙江省国家级和省级生态公益林共有302.38万公顷,占全省森林面积的一半以上。因此,若林权不能转让办证或抵押贷款,生态公益林的经济价值就难以体现。
(二)林权流转交易市场不成熟
林权交易市场是指交换林权的场所、领域和交换关系的总和,可视为经济发展过程中围绕林权交易行为而形成的特殊经济关系,属于产权交易市场体系中的一个组成部分。林权流转交易市场由市场主体、市场客体和市场运行机制组成[1]。在市场运行机制中,按照交易场所,可分为场内交易和场外交易。场内交易就是在林权交易机构内开展的交易。浙江省的林权交易市场尚不够成熟的地方主要表现在三个方面。第一,场外交易盛行,导致交易行为不规范。浙江省已有49个县(市、区)的林权交易中心挂牌运营,但基本都属于林业主管部门下属的事业单位,市场化程度有所欠缺。2010年组建的华东林业产权交易所是国有企业,也是浙江省唯一的全省性林权交易平台,但其主要从事大宗林权交易且收费较高。由于信息不对称、交易观念落后、林权交易机构不够中立、交易费用高、交易程序复杂等原因,林权交易常常在场外进行。有调查显示,浙江省林权交易中的43.9%为场外交易,而进入华东林交所交易的林权项目占比只有8%。场外私下交易导致交易行为不规范,存在口头交易、书面合同不规范、流转程序不到位、变更登记或抵押登记不规范等问题。同时,19.72%的林权交易未签订合同,64.69%未作林权变更登记,58.11%未经林权评估[2]。第二,定价机制和评估制度不健全。首先,林权评估机构欠缺。浙江省100万元以下标的额的林权流转交易往往由林业行政主管部门下属事业单位拥有森林资产评估资质的技术人员完成,因其缺乏中立性,一旦交易发生纠纷,评估报告往往难以被司法部门认可;当标的额超过100万元时,只有资产评估事务所具备评估资质,而事务所中拥有森林资产评估资格的技术人员又十分欠缺。其次,林权价值评估方法落后,未与国际接轨。“国际上对于林权价值的评估,通常采用土地预期收益现值法或者倒置成本法,且对运用何种方法具有一般性的规定,但国内对于使用哪种方法缺乏统一规定,使得林权定价机制的科学性缺失。评估制度不健全和科学定价机制缺位对于林权交易市场危害深远,尤其是阻碍林权交易市场朝资本市场方向发展。”[1]而林地本身的价值则更是缺乏科学评估方法。第三,中介服务缺失。为林权交易双方牵线搭桥的中间人若来自专门从事该项业务的专业机构,具备专业技能,则能够弥补交易双方的知识缺陷、消除交易信息不对称的隐患,提高交易效率,降低交易成本。但浙江省缺少这种专门提供林权交易服务的中介机构,大多是由村干部、流转双方的熟人等承担着类似“中间人”的角色。他们缺乏专业的知识和技术,不能很好地提供服务,有时还会损害交易双方的合法权益,从中谋取不正当利益。
(三)政府监管与服务尚不到位
截至2018年底,浙江省已成立111个林权管理服务中心,提供林权信息管理与发布、森林资产评估、林权流转、林权证抵押贷款、林业保险、林业法律咨询和林业科技支撑等服务,林权管理机构成为一站式综合服务平台。但在机构逐步健全的同时,监管服务仍然存在一些不足。首先,事中事后监管不严。少数基层林业单位存在管理不到位的问题,对流转申报材料审查把关不严,没有建立或完善林权流转合同签证、登记备案制度;少数基层林业部门存在违规执法的现象,帮助违法违规流转的林权当事人办理补报审批手续;林权流转和抵押登记后,林业主管部门对于林权流入方林地开发利用情况、融资到位后资本流向情况等缺乏监管,致使违反林业采伐管理、擅自改变林地用途等事情时有发生。其次,缺乏林权流转的相关激励政策。浙江省的龙泉市、浦江县等地出台了林权流转补贴政策,根据林权流转面积和交易金额给予流转双方相应的补贴,作为促进林权流转的激励手段,取得了一定的成效。但省一级层面目前还没有出台相关鼓励政策,对流转林权的去向也缺乏相应的引导,不能很好地调动林业大户、林业股份制合作组织的发展积极性,也不利于实现适度规模经营的目标。最后,林权信息化建设有待进一步加强。林权信息管理系统能将林权证的属性全部录入登记,并根据需要及时更新数据,实现动态管理。浙江省已有81个县开展了林权信息管理系统建设工作,系统功能逐步完善,应用范围不断拓展。但也存在地区发展不平衡、图纸与实际地形情况误差较大等问题,一些地方依然存在四至不清、面积不符的情况,没有达到“人地证相符,图表册一致”的要求。这与信息系统建立集体林权信息采集和资源资产评估结果数字化处理的目标还存在较大差距。
三、集体林权流转交易体系的完善
针对集体林权流转交易实践中存在的问题,以“法律更先进、市场更成熟、行政监管服务更到位”为目标,完善包括法律体系、市场体系和行政监管服务体系等内容的林权流转交易体系。
(一)完善林权流转交易法律体系
1.革新林权流转交易法律内容前文已述,规范林权流转交易的关键性法律跟不上日新月异的社会发展形势和不断变化的社会需求,因此,有必要进行适当的革新。首先,应尽早出台规范土地经营权运作的具体法律规定。新修订的《农村土地承包法》虽然以一节的篇幅对土地经营权进行了规定,但仍然过于原则化,且《物权法》等其他相关法律也没有对此作出相应的修改调整。而完善的法律需要对土地经营权与依附其上的林木所有权之间的关系、土地经营权登记的具体办法等内容作出明确规定,使林地经营权和林地使用权一样,成为林木所有权的权源,甚至可以对在利用上依赖林地较少或单株价值较高的林木规定独立的所有权并进行单独登记,使林木所有权抵押成为林业产业融资的重要渠道。其次,应统一林权抵押方面的法律规定。修改《森林法》《物权法》等相关法律,允许通过家庭承包方式获得的林地承包经营权进行抵押。林业生产的周期较长,农户无论是自己经营林地还是流转给他人,经营者都需要借助资金发展生产。浙江省林权抵押贷款的实践也充分证明,以家庭承包方式获得的林权抵押贷款更有助于农户扩大生产、优化技术、提升产值、增加收入。最后,应允许生态公益林林权流转和融资担保。生态公益林的首要功能固然是维护生态,但其经济价值也需有所体现。这样才能增强权利人保护其生态价值的积极性,从而达到生态价值和经济价值的共赢。生态公益林的林木虽然在采伐上受到限制,但其经济价值仍然可以通过林下种养业的开展和景观利用等途径实现。林权权利人同样可以通过公益林的景观权、公益林补偿收益权等进行融资贷款,发展规模经营。从浙江省一些地区的探索经验来看,公益林的流转和融资并未对森林的生态功能造成损害。
2.完备林权流转交易的法律形式通过上述对林权流转交易的法律和相关政策的梳理可以看出,我国林权流转交易方面的法律较少,且缺乏统一规定,相关具体的规定主要零散见于国家林业和草原局和地方政府发布的规范性文件当中,法律层级较低且不具有系统性。首先,修改完善《森林法》与《物权法》的相关规定。目前,《森林法》修订草案正在面向社会征求意见,林权流转交易的内容集中规定在第二章“森林权属”中,对林地的承包经营权、林地经营权、统管山的林权流转都进行了规定,但对家庭承包经营权的抵押、自留山的流转等没有明确规定,对生态公益林的流转也未作规定。建议完善这些方面的规定,并与《物权法》《农村土地承包法》等法律保持一致。其次,加强行政法规的制定。可以制定“林权流转交易管理条例”等作为规范林权流转的具体操作性依据。最后,出台和完善关于林权登记管理,森林资源资产抵押、评估、产权交易和林权管理机构设置等方面的规章,作为林权流转交易的配套性规定。
3.充实林权流转交易的法律服务林权流转交易过程涉及许多法律问题,也难免会出现纠纷,缺乏预防和解决的正当渠道会影响林权流转交易市场的平稳健康发展。因此,丰富来自各领域、各层级的法律服务内容就显得特别重要。首先,各级政府部门要加强对土地承包经营权纠纷的仲裁调解工作。落实机构,配备人员,健全规章,规范流程,加强档案管理。浙江省目前在县级政府部门(有些在林业主管部门,有些在农业主管部门,有些在农业和农村工作办公室)设立了调解仲裁委员会,在乡镇建立了承包经营纠纷调解办公室,形成了县、乡、村三级仲裁网络格局。截至2018年底,浙江省共有68个林权调解仲裁机构,589名仲裁员,处理案件5000余起。其次,司法部门需提升对林权流转交易纠纷的裁判水平。在法律法规滞后或缺位的情况下,更需要司法机关审时度势,创造性地适用法律和统一裁判尺度。2009年,浙江省高级人民法院颁布的《关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》(浙高法〔2009〕250号),明确了对涉及林权流转纠纷的裁判处理原则。最后,培育社会法律服务力量。当前,律师和其他法律工作者在涉及林权流转交易方面的参与度和服务供给度还远远不够,与迅速发展的林权交易市场对法律服务的需求存在矛盾。因此,有必要采取各种手段培育社会法律服务力量,使之更多地参与到林权流转交易市场活动中来,在指导林权流转合同签订和履行、监督林权流转交易程序规范推进、把握森林资源资产评估报告效力、参与林权交易纠纷调处和诉讼、加强对交易主体中弱势群体的法律援助等方面发挥应有作用。根据《法律援助条例》规定,浙江省65个县(市、区)建立了林业法律援助站,受理林业法律援助案件近万起。2016年,浙江省一家律师事务所申报成立全国农村林业法务试点,拟以律师团队的形式为林业生产生活提供专业的法律服务。
(二)完善集体林权流转交易市场体系
首先,培育发展多样化、适度规模经营的市场主体。浙江省林业经营体制改革的经验表明:一方面,农民家庭、农业大户、林业专业合作社、工商企业与林农或林业合作社联合的组织、工商资本成立以林权作价出资的公司等各种经营主体需要共同发展,以满足不同层次林权流转交易的需要;另一方面,林业经营主体采取股份制运作,即林权作价入股进而使林权权利人与经营主体之间结成长期的利益捆绑关系,并形成适度规模经营的局面,是林权市场经营主体发展的一个方向。其次,培育建立市场化的林权交易机构或平台,鼓励林权入场交易。场内交易因程序完备而保障了林权交易行为的规范性,但也存在收费高、门槛高等弊端。如果能够培育更多的市场化(独立于林业行政主管部门)林权交易机构或平台,促使其充分竞争,便可以不断优化交易程序、降低交易成本、提高交易效率,从而吸引越来越多的林权流转交易主体选择入场交易。再次,建立健全估价机制,完善林权流转交易的评估制度。科学的定价机制是林权流转交易市场运行机制的核心内容,也是保障林权交易公正公平和市场长远健康发展的重要环节。长期以来,森林资源资产的评估都因为缺乏对林地价值的合理评估而在科学性上有所欠缺。因此评估制度的建立除了需要培育森林资源资产评估机构和具有评估资质的技术人员外,还需要在评估方法上与国际接轨。鉴于我国农村土地制度的特殊性,政府也可以采取一定的计划手段参与到土地价格的评估和认定中来。最后,培育中介组织,规范经纪人行为。由于场内交易对于小规模的林权交易而言成本过高,加之农户私下交易的交易习惯,林权场外交易将长期存在。因此培育林权交易的中介组织就显得十分重要。“对于不违反法律法规的场外交易活动,不应一味地限制或禁止,但可对愿意参与场内交易的主体进行引导,并完善对场外市场中的中间人的监管机制。”[3]中介组织能够在林权交易双方间起到桥梁作用,有助于林权规范化流转,保障林农的合法权益。但是,由于缺乏必要的监管,一些中介组织和经纪人自身行为不规范,甚至出现违法牟利、损害林农合法利益的情况。因此,在培育中介组织的同时,要注重对其进行规范化管理,可以采取对经纪人进行资格认证、通过专业培训持证上岗和加大对违法违规操作的处罚力度等措施,规范行业发展。
(三)完善集体林权流转交易行政监管和服务体系
政府部门的监管和服务质量对于政策依赖度较高的林业活动一直具有相当重要的影响。完善行政监管服务体系,需要对现有监管服务体系提质增优。首先,加强对林权流转交易事中事后的监管。林权流转交易虽为市场行为,但为保证交易市场的秩序,行政监管必不可少。2015年《不动产登记暂行条例》实施后,林权登记和抵押登记职能由国土部门设立的不动产登记机构统一行使。但林业部门依然需要做好协助工作,特别是对于之前登记的林权存在的错漏登记的情况,林业部门应协助不动产登记部门及时更正。在林业部门的主要职责转向流通领域后,需建立林权流转合同的备案审查制度,对林地经营权的流转给予必要的指导,对工商资本通过林权流转进入林业生产设立准入条件,对于违法违规使用林地、改变林地用途等行为严厉查处。在事后监管方面,对于林权流转交易后林地利用情况、贷款资金流向、再次流转情况等,林业部门可以采取抽检、定期报告等方式进行监督检查。其次,优化林权流转交易的扶持政策,建立奖惩机制。为了鼓励林权流转交易,促进林业适度规模经营,需要完善相应的扶持政策,对一定规模的林权流转交易给予补助,对林权流向引导扶持产业的林业经营主体给予奖励,建立林权交易中介组织和交易机构的奖惩机制,促使其提供规范优质的服务。最后,加强林权信息化建设,为林权流转交易夯实基础。林权信息管理系统是数字化的林权管理平台,是开展林权流转、林权抵押贷款、森林保险等工作的基础和依据。因此,信息准确是第一要务,要及时纠正和补充不实和疏漏的信息,及时更新林权信息数据,时机成熟时还要开展二次确权,不断提升林权信息的准确性;第二步是不断拓展林权信息系统的功能,比如实现林权流转合同网上备案和网签功能,提供林权网上交易信息服务、进行林权交易网上监管等,将林权交易机构和相关中介组织也纳入网上管理,实现一定范围的资源共享。

期刊简介

主管单位:广西社会科学界联合会
主办单位:广西社会科学界联合会
国际刊号:ISSN 1002-736X
国内刊号:CN 45-1006/C
邮发代号:48-47
(2019版)复合影响因子:1.297
(2019版)综合影响因子:0.607
刊期:月刊
开本:大16开
语种:中文
发行范围:国内外公开发行
投稿邮箱:ggyzl5@163.com
地址:广西南宁市思贤路绿塘里1号